عادل اللامي: الاصلاح الاداري و"الفرهود" السياسي

ملاحظة هيئة التحرير:

تشكر شبكة الإقتصاديين العراقيين الاستاذ عادل اللامي على اعداده هذا البحث القيم خصيصاً للملتقى العلمي الاول لشبكة الإقتصاديين العراقيين الذي انعقد  في بيروت (30 آذار – 1 نيسان). للاسف تعذر على الاستاذ عادل اللامي وفي اخر لحظة الحضور لاسباب نتفهمها جيداً.

د. بارق شُبَّر

نص البحث

 من اجل احداث عملية تنمية ادارية سريعة وواسعة لابد لنا من التمييز بين بعض المفاهيم التي غالبا ما يتم الخلط بينها من بعض المتلقين، فمفهوم التطوير الاداري يختلف عن مفهوم  الاصلاح الاداري، ذلك ان عملية تطوير الادارة تتم عبر سلسة من التغييرات في الاجراءات الادارية والمناهج التدريبية وطرائق التعليم الاداري او من خلال استحداث وحدات ادارية تعمل باساليب مبتكرة وحديثة، فعملية التطوير هذه تتم تحت مظلة وفلسفة النظام الاداري والسياسي القائم في الدولة اولا وثانيا تتم في ظل نفس الهياكل الادارية القائمة في السلطة التنفيذية وثالثا تنفذ بنفس الاطر التشريعية النافذة ورابعا تتم عملية التطوير مع ثبات العلاقة القائمة مع السلطتين التشريعية والقضائية.

   اما مفهوم الاصلاح الاداري فانه يتطلب تغييرا راديكاليا في الادارة العامة للدولة بعد  تغيير شكل وفلسفة النظام السياسي القائم سواء كان هذا التغيير قد حدث بالصدفة (تونس بعد حادثة بوعزيزي) او بالتخطيط (العراق بعد حرب الخليج 2) او سواء حدث بآليات سلمية ديمقراطية او من خلال عملية دراماتيكية ، فالاصلاح في حالة تغير فلسفة النظام السياسي والاداري للدولة يجب ان يصاحبه اولاً تغيير الاطر التشريعية سواء كانت دستورية او قانونية وثانياً تغيير في هياكل الادارة العامة للدولة وثالثاً تبدل في مسار العلاقات بين السلطة الادارية من جهة والسلطتين التشريعية والقضائية من جهة ثانية والقوى الاجتماعية الاخرى من جهة ثالثة. لذلك فان الاصلاح الاداري بمفهوم تغيير الفلسفة السياسية للدولة يعني ان لا اصلاح اداري بدون اصلاح سياسي، وحقيقة المعضلات الادارية هي معضلات سياسية، ومن هنا جاء تعريف مونتجمري للإصلاح الإداري على أنه (تلك العملية السياسية التي تصوغ من جديد العلاقة بين السلطة الإدارية والقوى المختلفة في المجتمع*)

   المشكلة الرئيسية لحالة الادارة العامة في الدولة العراقية ان القوى السياسية المحلية الموجودة اصلاً ونشطت او اعادة نشاطها وكذلك ايضاً القوى التي ولدت بعد تغيير نظام الحكم في 9/4/2003  لم تستوعب بعد التغيير الذي حصل لسبب بسيط هو ان التغيير الذي حصل لم تكن هذه القوى هي المخططة له لان التخطيط جاء بارادة خارجية او كما يحلوا للبعض تسميته بارادة دولية غير حريصة الا على هدف واحد هو تغيير الارادة  الحاكمة وتدمير بنية دولة ربما شكلت او ستشكل تهديدا او باقل تقدير منافسة لارادات اخرى دولية او اقليمية ، ادى ذلك لحصول حالة الفوضى واللانظام والتي تصاحبها ايضاً وعادة حالة “الفرهود” وهذه الحالة تصاحب وبشكل طبيعي كل عملية تغيير لنظام سياسي ولكن الفارق هنا هو ان الفترة الزمنية لهذه الحالة تتناسب طرديا مع حجم وشكل عملية التخطيط لتغيير النظام السياسي. فالحالة الطبيعية ان  تستمر لبضعة ايام او اسابيع والحالة اللاطبيعية تستمر لعدة سنوات وحسب نوعية الخطة التي وضعها الانقلابيون او الثوار، وما حصل في العراق هو من نوع الحالة اللاطبيعية بسبب غياب التخطيط الخلاق والرؤية الواضحة، لذلك استمرت حالة اللانظام لفترة طويلة بل ولحد الآن بعد مرور 10 سنوات على التغيير، صحيح انها تقل تدريجياً ولكن توقفها “اي توقف حالة الفوضى” يحصل بفترة ومسافة طويلتين كما يحدث لعملية توقف قطار الحمولات الذي يسير بسرعة 120 كم/س حيث يتطلب مسافة وفترة زمنية طويلة ليصل الى سرعة صفر/س.

   الصفة التي صاحبت عملية الفوضى في العراق بسبب تغيير النظام السياسي كما اسلفنا هي “الفرهود المادي” للممتلكات العامة، وهو امر متوقع في ظل غياب السلطة، ومن ياتي اولا من اللصوص “المُفَرْهدين” يفوز باثمن السرقات كالآثار وسبائك الذهب … الخ، فحصل التسابق بينهم، لكن الغريب في حالة التغيير العراقية هو حصول حالة “الفرهود السياسي” ليس لممتلكات الدولة فحسب بل لمؤسسات وادارات الدولة ايضا، ومن ياتي اولا يفوز باعلى المناصب او يفوز بادارة اهم المؤسسات، وعموماً لا لغرض اعادة بناء الدولة وفق الفلسفة السياسية الجديدة بل للحصول على اكبر المغانم المادية التي تساعدهم وبسرعة على بناء كيانات سياسية قوية تتمكن من السيطرة على مقاليد الادارة بسرعة تنافسية مع اقرانهم وفي ظل نظام انتخابي يمكنهم من تأبيد وجودهم في ادارة الدولة.

   ان غياب النخب السياسية والادارية الوطنية بسبب انكفائها وانعزالها سواء اختياريا او قسرياً ادى الى حصول شحة في الكفاءات الوطنية التي يفترض ان تمسك زمام الادارة العامة ، فاستغل المتسلقون هذا الوضع وبرزت وجوه جديدة سميت “سياسية” الى السطح في غفلة من الزمن. وسادت حالة من “التصحّر الاداري” ان صح التعبير. لقد كان من ابرز النتائج لهذا الوضع هو تفريخ كيانات سياسية ولاعبين سياسيين اكبر من حجم ساحة الملعب الذي يفترض ان يستوعبهم لذلك قاموا باستحداث ملاعب وساحات ادارية ووظيفية اخرى لتستوعبهم مما ادى الى حصول حالة الترهل الوظيفي والاداري وهو من اخطر الامراض التي تواجه الادارة لما يصاحبه من مضاعفات وآثار جانبية. والامثلة كثيرة ، منها استحداث اكثر من نائب للرئاسات الثلاث هذا على صعيد المناصب اما على صعيد المؤسسات فالمثال هو وجود اكثر من مؤسسة رسمية تتعامل مع موضوع واحد كوزارة حقوق الانسان ومفوضية حقوق الانسان.

   وبالعودة لما بدءنا به فان اي عملية تطوير وتحديث للادارات العراقية ستكون فاشلة او باقل تقدير تكون بمخرجات طفيفه ما لم يسبقها عملية اصلاح اداري حقيقي واعادة هيكلة الادارة العراقية وفق الفلسفة السياسية والاقتصادية الجديدة والتي حدد ملامحها الدستور العراقي الجديد “على علاّته” وابسط مثال على هذا الفشل هو بناء الحكومة الالكترونية بسبب اصطدام هذا المشروع بهياكل ادارية مبنية وفق فلسفة النظام السياسي السابق وترهل وظيفي هائل (كل 10 مواطنين يخدمهم موظف واحد).  وايضاً هذا الاصلاح لا يحدث مالم يعاد النظر في البيئة التشريعية المبنية على الفلسفة المركزية ، لذلك نرى ان الاقتصاد والادارة العراقية لاتمتلك هوية محددة وواضحة.

الصورة الاولية

   لا نريد الخوض في اسباب الترهل الوظيفي او البطالة المقنعة والامراض الادارية التقليدية، هذه الاسباب مشخصة بواسطة علم الادارة العامة والمعروفة للمختصين والاكاديميين لكن نريد ان نتطرق الى الاسباب كحالة خاصة بالواقع العراقي ، فلكل بلد سمات ومميزات خاصة تختلف عن واقع غيره من البلدان تبعاً لطبيعة البلد وظروفه وتبعاً لشكل النظام السياسي  والتركيبة الاجتماعية والبنى التحتية للادارة. من هذه السمات:

1. ضعف الرقابة الادارية وبدائية ممارستها سواء الرقابة الداخلية او الخارجية. فالرقابة على الادارة في العراق تعتمد على رقابة الاداء وليس على رقابة نتائج الاداء (رقابة على المدخلات وليس رقابة على المخرجات) فمثلا الموظف المكلف بتقديم خدمة للمواطنين تتم مراقبة اداءه من حيث مدى التزامه بتوقيتات العمل (سجل الحضور والمغادرة) او مراقبة ان المعاملة المكلف بانجازها قد اتخذت المسار والمتطلبات القانونية الصحيحة لكن لايهم ان يسأل عن كم معاملة انجز في يومه الوظيفي اي كم انتج ! ومثال اخر استقيته من وسائل الاعلام بغض النظر عن المبالغة او عدم المبالغة ولكن لمجرد المثال (ديوان الرقابة المالية: الشركة العامة للبطاريات أنتجت (158) بطارية في عام 2010 ناقش مجلس الرقابة المالية البيانات المالية للشركة العامة للبطاريات لفحص مؤشرات الانتاج. وقال مصدر مسؤول في ديوان الرقابة المالية أن أهم مؤشرات الإنتاج كانت انتاج (158) بطارية في عام 2010 بواقع بطارية واحدة كل يومين، مضيفا أنه شارك في إنتاجها (2138) عاملا في الشركة، أي ما يعادل (13) عاملا لإنتاج البطارية الواحدة خلال العام . واشار المصدر إلى أن تكاليف الإنتاج للبطارية الواحدة بلغت (117) مليون دينار بموجب التكاليف الإجمالية المتحققة من الرواتب والنفقات والبالغة خلال العام (18.5) مليار دينار. يذكر أن سعر البطارية سعة 60 أمبيرا في السوق المحلية يصل الى نحو (70) ألف دينار.) ففي هذا المثال ايضاً لم تراقب الشركة انتاجها من حيث الجدوى الاقتصادية ومعايير اقتصاد السوق.

من هذه الامثلة وغيرها كثير جداً علينا ان نتصور حجم الترهل الاداري والوظيفي الذي تعاني منه الادارة العراقية والذي ادى الى هدر اموال الشعب على منتجات سلعية وخدمية قليلة لا تتناسب وحجم الاموال المنفقة لانتاجها وتتسم برداءة النوعية وقِدَمْ المواصفات كذلك ادى هذا الوضع السيء الى تباطوء العملية التنمويه وعدم تلمس الجمهور لانجازات اقتصادية واجتماعية سريعة تتناسب مع حجم الموازنات العراقية المرصودة سنوياً بل على العكس فقد اسهم هذا الوضع في انعاش اقتصاديات دول اخرى تحاول ابقاء هذا الوضع المتردي في العراق لكي تستفاد من السوق العراقية الاستهلاكية  غير المنتجة. هذا من حيث واقع الجهاز الاداري العراقي.

1. العامل السياسي لعب الدور الاهم في استفحال هذه المعضلة بعد 9 نيسان 2003، واتخذ التاثير السياسي السلبي على الجهاز الاداري العراقي اتجاهين ، الاتجاه الاول هو الأثر السياسي على عملية التشريع القانوني للاصلاح الاداري ، والاتجاه الثاني تصدي مجموعات من السياسيين الجدد واشباه السياسيين تنقصهم الخبرة والتجربة الادارية لقيادة الاجهزة الادارية، وكما اسلفنا فبما ان عملية الاصلاح تعني عملية تغيير القواعد التشريعية التي تحكم الجهاز الاداري واعادة هيكلته فان التشريعات القانونية سواء التي تمت خلال الفترة الانتقالية  في ظل قانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالية او بعد اقرار الدستور العراقي الجديد في ظل الحكومة والبرلمان المنتخبين، لم تكن عملية تغيير قانوني شاملة للاطر التي تحكم الادارة العراقية والتي هي بامس الحاجة الى هجر الاساليب الادارية القديمة. وهنا اود ان اشير في هذه المناسبة الى حقيقة أثّر بها الوضع السياسي العراقي ما لم يحصل لغيره من الدول آنذاك، ففي حصول عملية التحول التي حصلت في اساليب الادارة في العالم خلال فترة الثورة الادارية العالمية التي حصلت في بداية التسعينات عندما بدأت الثورة الالكترونية في مجال الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات وتعاظم الانجازات العلمية في الاتصالات الفضائية بواسطة الاقمار الصناعية وغيرها وضمور بل وانتهاء الاتصالات السلكية والبريدية التقليدية فانتفت الحاجة الى استعمال الهواتف السلكية والفاكس وسعاة البريد وحل محلها الهواتف الخليوية والشبكة العنكبوتية ، بل حتى وسائل الاتصال الجماهيري وانتشار الخبر والمعلومة اصبح اكثر سرعة واكثر شفافية واسهل تداولا وارخص كلفةً بعد انتشار القنوات الفضائية الاعلامية واتساع استخدام الحوسبة والاطلاع على المواقع الخبرية والاعلامية والثقافية والعلمية، فانا مثلاً قلما اشتري الصحف الورقية وانما اقرأ واتابع اكثر من صحيفة على الانترنيت في اليوم الواحد اضافة الى اختراع محركات البحث المختلفة واشهرها الكوكل. بدأت المرحلة الانتقالية لهذه الثورة في دول العالم في عقد التسعينات وبدأت الدول بتكييف اوضاعها القانونية وبناها التحتية الادارية وتغيير هياكلها الادارية حسب متطلبات الوضع الجديد وجنت ثمارها الايجابية في بداية العقد الاول من الالفية الثالثة، لم يواكب العراق دول العالم في احداث هذا التغيير في تلك الفترة بسبب حرب الكويت والحصار الاقتصادي اضافتة الى هواجس الحاكم الدكتاتوري الموجود آنذاك من انتشار هذه المعرفة الجديدة التي كان يعتقد انها تهدد بقاءه ، فلم يسمح بتداول اجهزة الاستقبال الفضائي Satellite receivers ولم يسمح بانتشار الاتصالات سواء الخليوية او بواسطة الانترنيت بل انشغل بالحرب وقمع الانتفاضات الشعبية ضده .

   عند سقوط النظام السياسي في 9 نيسان 2003 لم يسقط النظام السياسي وحده بل انهارت اجهزة الدولة ونهبت واحترقت ودمرت البنى التحتية ومنها البنى التحتية للجهاز الاداري العراقي . في اعتقادي انها كانت فرصة جيدة لاعادة بناء الادارة العراقية وبشكل سريع وخلال فترة انتقالية لا تتجاوز الثلاث سنوات وتعويض ما فات العراق من تقدم واصلاح خلال الفترة الماضية من خلال التركيز على الكفاءات العراقية والاجنبية لاعادة بناء الادارة الحديثة وابقاء الكفاءات العراقية “البعثية”من غير المتهمين بالجرائم او لم يكونوا من اعوان النظام السابق، على الاقل خلال الفترة الانتقالية للتحول الاداري الجديد، لكن شيئاً من هذا لم يحصل  والذي حصل هو عملية اجتثاث واقصاء شاملة شملت حتى القيادات والكفاءات الادارية المستقلة او التي كانت شكليا منتمية للبعث ممن كانوا بدرجة “مؤيد او نصير” بحكم الضغوطات في زمن النظام السابق، وبدلا من ذلك تسلق وتسلل الى المناصب الادارية المهمة عناصر لا تمتلك الخبرات الادارية بسبب تهميشهم في زمن النظام السابق وكذلك عناصر حزبية من الاحزاب الجديدة كما حصل باتباع اسوب “الدمج” الذي شاع في المؤسسات العسكرية والامنية، فبدلا من ان يكافأ المجاهدين والذين ناضلوا ضد البعث باعطائهم امتيازات مادية ومعنوية تكريما لكفاحهم السابق ضد البعث ، كوفئوا باعطائهم مناصب ادارية بل قيادية في اجهزت الدولة المختلفة، فتراجع الجهاز الاداري القهقري واستمرت نفس الاساليب الادارية القديمة بالعمل ولا زال الى يومنا هذا ساعي البريد الحكومي (المعتمد) يصول ويجول بدراجته النارية اوالهوائية بين دوائر ومؤسسات الدولة ولايزال المراجعين لدوائر الدولة يقرفون خلال عملية تنظيف ابهامهم الايسر من حبر “البصمة” ولا يزال موظفوا الارشيف ومخازن حفظ الوثائق يعانون من الربو بسبب استنشاقهم للغبار الذي يعلوا الاضابير ناهيك عن انتشار الرشوة التي تنشط في مثل هذه البيئات الادارية المتعفنة.

الحلـــــــــــــول

      مع الاخذ بنظر الاعتبار تنوع ميادين العمل الاداري في العراق من ادارة المحافظات والاقاليم وادارة المؤسسات الحكومية المركزية والاتحادية وايضا ادارة المشاريع الحكومية ومشاريع القطاع الخاص، فان معظم هذه الادارات لازالت تدار وفق قوانين وانظمة ووفق هياكل واجراءات تعود للحقبة السابقة ، ما تشكل عائقا كبيرا لعملية النهوض الاقتصادي وخير مثال على ذلك هو اصطدام قانون الاستثمار العراقي رقم 13 لسنة 2006 مع منظومة القوانين والاجراءات القديمة ما ادى الى تلكوء عملية الاستثمار في البلاد.

   عندما استولى البعث على السلطة في 17 تموز 1968 بدأ عملية تحول الى طور الدولة الشمولية ذات النظام الاشتراكي المركزي ، وبدأ فترة انتقالية تكللت باصدار قانون اصلاح النظام القانوني رقم 35 في عام 1977 الذي قلب الكثير من المفاهيم والقيم الادارية والاقتصادية والسياسية لصالح هذا النمط الجديد من الحكم ،

   اما في وضعنا الحالي الان وبعد 10 سنوات على التغيير الى النظام الذي يفترض ان يكون ديمقراطي حر وشفاف فانا اشعر ان العراق قد قطع ربع المسافة للمرحلة الانتقالية لاحداث التغيير والاصلاح ! ، ما لم توجد الارادة الحقيقية والجّادة لاحداث التغيير. والمطلوب الآن في حال وجود هذه الارادة الخلاّقة هو اعادة نظر سريعة لانقاذ ما يمكن انقاذه من خلال الاسراع بما يلي:

1. اصلاح النظام الانتخابي الحالي الذي ينظم العملية السياسية لا بل الذي في الحقيقة يشلّ العملية السياسية، الى نظام اكثر عدالة واكثر مشروعية لتمثيل ارادة اكثرية الناخبين بصورة حقيقية لا بصورة مجازية.

2. تشريع قانون احزاب يتسم بالعمومية والتجرد والحيادية والاستقلالية.

3. تشكيل مجلس الخدمة المدنية واعطاءه الاستقلالية التامة والصلاحيات الضرورية لاعادة النظر بالوظائف الادارية العامة.

4. اصدار قانون مشابه لقانون رقم 35 لسنة 1977 لاصلاح النظام القانوني والاداري بشكل شامل وبموجب ورقة عمل تعد من قبل مجموعة من الخبراء التشريعيين في الادارة والقانون والاقتصاد، وبطريقة السلة الواحدة لكي نتجنب مماطلات ومماحكات ومزايدات الكتل البرلمانية اثناء عملية تشريع او تعديل او الغاء القوانين داخل قبة البرلمان، (كما هو مطروح الآن على رئاسة مجلس الوزراء من خلال مشروع “إصرار” او بالتسمية العلمية المقصلة التشريعية Regulatory Guillotine مثلاً).

5. تحديث طرائق التعليم واساليبها في الاختصاصات ذات العلاقة بالجانب الاداري والاقتصادي واضافة مواد دراسية حديثة اليها مثل تكنولوجيا المعلومات.

6. استحداث دائرة جديدة او قسم في كل مؤسسة يسمى بناء القدرات Capacity Building، مهمته ابقاء الموظفين على اتصال واطلاع مستمر على احدث الاساليب والممارسات الادارية في العالم مع اجراء التدريب المستمر للموظفين.

7. تفعيل مشروع الحكومة الالكترونير بشكل مركزي وليس كما هو الآن بشكل مزاجي وكيفي.

8. التوأمة بين الجامعات ومراكز البحث وبين مؤسسات الدولة كل حسب اختصاصه.

*) حقوقي واول رئيس لمفوضية الانتخابات

حقوق النشر محفوظة لشبكة الإقتصاديين العراقيين 2013. يسمح بأعادة النشر بشرط الاشارة الى المصدر