د. كامل العضاض: بعض الملاحظات الأولية حول منهجية إعداد خطة التنمية الوطنية في العراق للسنوات 2013- 2017

لتنزيل الملف بصيغة بي دي اف انقر هنا

مقدمة موجزة:  نظرا لضيق الوقت، وبسبب حجم الوثيقة أعلاه والتي لم نستلمها إلا منذ ثمانية وأربعين ساعة، ليس في الإمكان تقديم مطالعة شاملة لمضامين هذه الوثيقة المهمة التي أعدها مشكورا كادر وزارة التخطيط والخبراء والمختصون من وزارات أخرى، وربما بمساعدة بعض الخبرة من جهات دولية. ومع ذلك، لابد من القول أن وثيقة الخطة، بإجزائها الستة، كما إستلمناها، تمثل جهودا فنية مقبولة ومحاولة جيدة للبناء على التشخيصات التي تم أُستنتاجها من خلال تحليل أحدث ما توفر من بيانات إحصائية، وفي ضؤ الدروس المستقاة من تحليل نتائج ومعوقات تنفيذ الخطة الخمسية السابقة، 2010- 2013. وبدلا من الإنتظار لحين إكمال قرائتها بإمعان، ومحاولة  تقويمها على وفق معايير التقويم الموضوعي والمنهجي، رأينا، من أجل المساهمة في النقاش الذي يهدف، بطبيعة الحال، ليس من أجل النقاش ذاته، بل الى تحسين مناهج وأدوات التخطيط في العراق، وذلك بالإستناد الى أحدث مداخل ونظريات التخطيط من أجل تحقيق تنمية مستدامة للإقتصاد العراقي. وعليه، سنحاول في هذه الورقة العاجلة التركيز على نقد منهجية الخطة أو إطارها النظري، بأمل، إيجاد الوقت، لاحقا، لإبداء ملاحظات تقويمية على بعض المضامين الواردة في بعض أقسام الخطة التفصيلية. وقبل المباشرة في نقد المنهجية، لابد من الإشادة بجهود الكادر التخطيطي ولجانه الإثني عشر التي تعاونت لإعداد إطار الخطة، وأهدافها ورؤاها المستقبلية، وأخيرا لتقدير موارد الخطة وحجوم إستثماراته وتخصيصاتها الكلية والقطاعية والجزئية وآفاقها الزمنية، ومدى قدرتها على تحقيق الأهداف المعلنة، على الرغم من إعلان مرحليتها، أي عدم توقعها حل المعوّقات الجوهرية في الإقتصاد العراقي، بكونه إقتصاد ريعي بهيكلية مشوّههة، ويعاني من ضمور في السعة الإنتاجية، وخصوصا في النشاطات السلعية المادية، ولإعتماده المفرط على مورد واحد، هو عوائد تصدير النفط الخام، وهو مورد غير مستقر وغيرمضمون، إنما يخضع لتأثرات أسعار النفط العالمية، وكذلك لإملاءآت التجارة الدولية. إن هذه النظرة الموضوعية غير غائبة عن بال معدي هذه الخطة، فلذلك فهم يفصحون عنها بعبارات واضحة، وربما لهذا السبب لا نجدهم يرون في خطتهم البلسم الشافي لمعالجة إختلالات وتخلف الإقتصاد العراقي، ضمن الأفق الزمني لهذه الخطة. ونحن نقول، بأن هذه النظرة واقعية وبناءة، ولكننا نزعم، بإنه لو أُعتمدت منهجية شاملة ومتكاملة، وعلى وفق أحدث المداخل الإسلوبية لإعداد الخطط التنموية، فلربما كان في الإمكان تحقيق ليس فقط درجة أعلى من الإتساق والواقعية، لاسيما لو نُظر الى هذه الخطة المتوسطة، كجزء ممتد الى خطة أبعد مدى، أي أن تكون ضمن دوار من الخطط اللاحقة خلال العشرة الى العشرين سنة القادمة. ودعنا الآن، بعد تقديم هذه المقدمة التي يراد بها البناء على هذه الجهود، وليس حذفها بإدعاءات غير عاقلة، دعنا نبيّن، كيف نُحسن المنهجية التخطيطية في العراق، مرجئين النظر في تفاصيل البيانات والجداول والإفتراضات التي بنيت عليها الأهداف والتخصيصات الإستثمارية وتوقعات الموارد، والقدرات المتوقعة للتنفيذ لاحقا، حين يسعفنا الوقت.

حول تطوير المنهجية الحالي:

   أولا، إن المنهجية الحالية هي ذات المنهجية الموروثة في وزارة التخطيط، أي تقوم على العناصر الآتية:

1. إنطلاقا من حجم متوقع من الإيرادات المتوقعة وما يخصص منها للإستثمار، أي بإستبعاد النفقات التشغلية للحكومة الإتحادية، المركزية والحكومات المحلية والإقليم، يُدرس سلم من الأولويات لتخصيص إستثمارات على المستوى القطاعي للإقتصاد الوطني.

2. في ضؤ ما تقدمه الوزارات والحكومات المحلية والقطاعين العام والخاص، وربما المختلط، إن كان له وجود محسوس، من مشاريع مقترحة للبناء والتطوير والمعالجة، حسب النشاطات الإقتصادية السلعية والخدمية، إعتبارا من نشاط إستخراج النفط الخام، الى الزراعة والصناعة التحويلية والنقل والمواصلات والخدمات الصحية والإجتماعية والإسكانية، إلخ، (وسنرى بأنه يمكن النظر الى هذه النشاطات من زاوية أخرى، مثل، الإستهلاك والتجارة والإستثمار والخدمات والبنى الإرتكازية، إلخ). تتحدد الإستثمارات المخصصة ضمن السقف الأعلى المقدر من الإيرادات التي يمكن تخصيصها للإستثمار وليس للتشغيل الإستهلاكي. وبالإضافة الى هذا السقف الأعلى من التمويل الإستثماري المركزي، يمكن طرح إفترضات عن إستثمارات أخرى متوقعة، خلال سنوات الخطة، من القطاع الخاص، ببعديه المحلي والأجنبي. كما قد تفكر الحكومة، في حالة عدم كفاية حجم الإستثمارات المتوقعة، خلال سنوات الخطة، في الإقتراض من مصادر أجنبية؛ لم نلحظ وجود لمثل هذا التفكير في وثيقة الخطة الحالية.

3. تُرتب كل هذه المعطيات في جداول تخطيطية، حسب الجهات المسؤولة عن التنفيذ، على أن تتابع لاحقا بموجب تقارير متابعة.

4. وفي ضؤ هذه المعطيات تُقدر كميات وأقيام ونسب النمو المتوقعة بعد تنفيذ المشاريع، وسنعود لدراسة نسب النمو المتوقعة هذه، في الأقل، على مستوى النشاط الإقتصادي، وعلى مستوى إجمالي الناتج المحلي، لنبين مدى واقعيتها، في ضؤ جزئية ولا تكاملية منهجية إعداد الخطة الوطنية هذه، كما كان يحصل في الخطط السابقة، حتى في فترة إزدهار التخطيط، خصوصا، خلال عقدي الستينات والسبعينات من القرن الماضي، وربما لبداية عقد الثمانينات من القرن الماضي، أي قبل أن ترتكس البلاد في حروب عبثية، ومن ثم الإنغلاق في حصار ظالم طويل، تبعه إحتلال أجنبي.

5. تضع الخطة إفتراضات رقمية للإحتياجات من القوة العاملة المطلوبة، حسب سلمها المهني والتخصصي،ولكن بصورة مستقلة عن تقديرات الزيادات المتوقعة من الإستثمار. كما تُوضع إفترضات مستقلة، حول الإحتياجات من الموارد المائية المتوقعة، وكذلك للمساحات البنائية والحيازات الزراعية، والخدمات الداعمة وغير ذلك.

6. نحن نصف هذا المنهج لإعداد الخطة الوطنية، بأنه جزئيا لا تكامليا، ولا يقوم على أساس الربط النموذجي بين عناصر الخطة ومتغيراتها ومعالمها، وقد يبدو هذا تعميما نظريا الآن، ولكننا سنحاول توضيحه، دون الدخول في سرد النماذج التخطيطية الرياضية المتكاملة لإعداد خطط تنموية وطنية شاملة.

7. كما إن البيانات الإحصائية لم تعتمد على تعداد سكاني حديث، ولا تُستمد من منظومة متكاملة للحسابات القومية والتي يتعذر بناءها، عادة، بدون قاعدة واسعة وحديثة من المسوحات بالعينة أو بالحصر الشامل. ولكن تقويم قواعد البيانات الإحصائية التي إستندت عليها الخطة هي الآن خارج نطاق هذه الورقة، وعليه، فإن النسب والتقديرات كلها تستدعي مراجعة وتمحيص. ولا بد من التشديد بإن الإحصاء وبيانات الحسابات القومية تشكل العمود الفقري لهيكل الخطة وإفتراضاتها، وما يقدر على أساسها من مؤشرات ورؤى.

ثانيا،  ليس في الإمكان، في مقال تنويهي كهذا، أن يتم إستعراض وشرح الأسس النظرية والمداخل الرياضية للنماذج التخطيطية الممكنة، فهي واسعة وقد تختلف بإختلاف الفلسفات التخطيطية ودرجة الشمولية المتوخاة ومقدار سعة وشمولية البيانات الإحصائية، لاسيما منها ما يشكل منظومات الحسابات القومية، على وفق أحدث التوصيات الدولية، وآخرها نظام الحسابات القومية للأمم المتحدة الصادر في عام 2008. ولبيان أنواع النماذج التخطيطية، دون تفصيلها، ندرج النقاط الآتية:

1. إنطلاقا من تعريف عام جدا للتخطيط نقول بأنه عمل واع من قبل المجتمع من أجل تحقيق أهداف إجتماعية وإقتصادية، مقابل وجود معوّقات أو محددات أساسية معينة. ويتم تبني التخطيط، عادة، في سبيل تسريع التنمية التي يُنظر إليها كحركة ديناميكية  لتحويل المجتمع من مستوى معين من الحالة التقنية الى طراز أحدث وأكثر رقيا منها. ويعتبر مثل هذا التحويل أمر مرغوب فيه وضروري لرفع حصة دخل الفرد الواحد من السكان.

2. يتراوح منهج التخطيط من حد أدنى من التدخل الحكومي الى تدخل واسع، وربما شامل، لاسيما في الدول التي تكون فيها الحكومة متحكمة بموارد واسعة، متحققة من هيمنتها على عائدات كبيرة من صادرات وطنية، كما في حالة عائدات تصدير النفط الخام التي تشكل موردا طاغيا للإقتصاد الوطني، تحت سيطرة وإشراف الحكومة العراقية.

3. كما تتراوح فلسفات التخطيط من تلك التي تقوم على الدور الأكبر للقطاع الخاص الى تلك التي يكون الدور الأكبر فيها للقطاع العام والحكومة، كحالة العراق التي أشرنا لها توا. ومع ذلك قد تُعطى للقطاع الخاص فرصة واسعة للمشاركة وللعب دور مهم في المساهمة في تحقيق إستثمارات، يجري تنسيقها ضمن إطار الخطة الوطنية العامة. ولكن مقدار نجاح هذا الأمر يعتمد على عدد من العوامل، لا تبدو أنها متوفرة حاليا في العراق، ومنها وجود قوانين مواتية، وتحقيق إستقرار وأمن وسلام إجتماعي، ذلك لإن غياب هذه العوامل سيجعل البيئة الإستثمارية أمام القطاع الخاص، بيئة طاردة. هذا وأشارت الخطة  الى تدني مساهمة القطاع الخاص في الخطة الوطنية السابقة، ومع ذلك تتفائل الخطة الحالية في توقع إرتفاع أكبر في مساهمة القطاع الخاص فيها.

4. لسنا بمعرض إستعراض الأدبيات التي تتناول فلسفات ونطاقات التخطيط المختلفة، ولكننا نهدف الى الإشارة الى أهم أنواع المداخل والمناهج الأسلوبية لبناء الخطط التنموية. وهذه تعتمد على طبيعة الأهداف المتوخاة وطبيعة المشاكل القائمة في إقتصاد معين والمدى الزمني للتغيير المطلوب، وهنا لا يصبح تشخيص سمات ومشاكل التنمية في البلاد وحده أساسيا، إنما لابد من تقرير الهيكلية المؤسسية للاعبين الإقتصاديين؛ القطاع العام، الحكومة، القطاع الخاص؛ المحلي والأجنبي، ولكن باي نسب واقعية؟

5. ونوجز أدناه، دون شرح، أهم النماذج التخطيطية:

أ‌-       النماذج الإجمالية؛ Aggregate Models؛ من ضمن هذه النماذج، نموذج ما يُسمى بالنيو كلاسيكل موديل. وتركز نماذج أخرى من هذا النوع على مشكلة أساسية، مثل شحة السلع الرأسمالية وليس الإدخار، كما هي الحال مع نماذج هارود/دومار، وبعضها الآخر قد يركز على معوقات التجارة الخارجية أو ضيق الطاقة الإستيعابية و/أو عوامل اللاتوازن بين العرض والطلب. ولهذه النماذج محدوديات قد لا تجعلها مناسبة لحالة الإقتصاد العراقي.

ب‌-  نماذج أقل إجمالية؛ Less Aggregate Models؛ وهذه تنقسم الى نوعين أساسيين؛ 1- نماذج تقوم ضمن إطار المدخل/المخرج؛ وهي بنوعين؛ ستاتيكية وديناميكية. 2- نماذج تقوم على ما يُسمى بالبرمجة الخطية، وقد يتم توظيف هذين النوعين من النماذج في إعداد الخطط الحديثة. وهي نماذج أكثر فعالية، في رأينا، في حالة الإقتصاد العراقي.

ولا سبيل هنا الى تقديم شرح فني رياضي لهذه النماذج هنا الآن، لإن غرضنا ليس عرض الأدبيات النظرية. ولكننا في سبعينات القرن الماضي قمنا في وزارة التخطيط، دائرة الحسابات القومية، في إعداد جدولين أو مصفوفتين كبيرتين للمدخلات والمخرجات، وكانتا أساسين صالحين لتطوير النموذج التخطيطي في العراق. ولكن لابد من القول إن النماذج التي تقوم على مدخل مصفوقة المدخلات/ المخرجات هي التي تساعد على تحقيق الإتساق في متغيرات وتخصيصات الإستثمارات وعناصر الإنتاج الأخرى للخطة الوطنية، ذلك لإن المنهج التخطيطي المتبع في إعداد الخطة الحالية؛ 2013- 2017، يعتبر جزئي وغير تكاملي، أي يؤدي الى عدم الإتساق في متغيرات الخطة الأساسية، من تخصيصات إستثمارية الى تقديرات عناصر الإنتاج الأخرى، كقوة العمل والمدخلات والموارد الطبيعية اللازمة من أرض ومياه وخامات الخ. وذلك من خلال بيان الآتي:

1. تحدد خطة التنمية الوطنية، (2013- 2017)، حجوم وقيم الإستثمارات المخصصة لزيادة الإنتاج لنشاطات الإقتصاد الوطني من خلال المشاريع المقترحة، وهذا مدخل مطلوب ولكنه جزئي.

2. لابد من إستكمال هذه الخطة بخطة متكاملة معها، اي تستند الى ذات البنية التقنية للمشاريع الجديدة، وقد يكون ذلك من خلال إستخدام الهيكل التقني، كما تعكسه مصفوفة المدخل/ المخرج، إن توفرت، أو مستعارة من البلد المورد للتقنية الجديدة، وذلك من أجل إعداد تقديرات للإحتياجات من قوة العمل حسب تركيبتها المهنية والمهارية المطلوبة لكل نشاط على مستوى المشروع، وبذلك نحقق درجة أعلى من الإتساق والواقعية.

3. كما يتوجب أن ترفد خطة تقدير الإحتياجات من قوة العمل بخطة جزئية لتدريب وتأهيل الكوادر المطلوبة في المشاريع الجديدة، ولتحديد حجم ونوعية الطلب المتوقع على قوة العمل المتاحة.

4. وبالتوازي مع خطة توفير الإحتياجات من قوة العمل، ينبغي العمل على توفير خطط جزئية تمكينية، مثل خطة لتوفير وتطوير الخدمات الصحية والإجتماعية.

5. ومن أجل تحقيق التمكين ولرفع إنتاجية وسلاسة التحول الإنتاجي والتقني في الإقتصاد الوطني، لابد أن توضع خطط موازية لتطوير البنى الإرتكازية وخدمات النقل والطرق والمواصلات الى جانب تطوير وتسهيل أداء الخدمات الحكومية والإدارية المركزية والمحلية.

ينبغي وضع المعايير والقواعد لإعداد تقديرات كمية وقيمية تستند الى قواعد معلومات  عبر سلسلة زمنية وليس لسنوات مختارة. فمعدلات النمو والإتجاهات تكون منحازة إذا تم إحتسابها على أساس سنة أو سنتين فقط قبل سنوات الخطة المقترحة.

ثالثا، أهم الإستنتاجات: في ضؤ جزئية ولاتكاملية هذه الخطة الوطنية، نضع الإستنتاجات الآتية:

1. لابد من تطوير النموذج التخطيطي الجزئي المتبع حاليا، ليتم ربطه بالمتغيرات الأساسية اللازمة، كالإحتياجات من قوة العمل، ومتغيرات الخطط التمكينية الفرعية، وذلك من أجل الوصول الى معدلات نمو حقيقية وتكاملية، وليست إفتراضية، ذلك لإنه بإسلوب التكامل يجري تخفيض اللاواقعية، او تجاهل المعوقات غير المرئية حاليا، بسبب عدم الربط بين المتغيرات لقياس التأثير والتأثر المتوقع.

2. إن الطريقة الأسلوبية الأفضل، في رأينا، هي إعتماد إطار مصفوفات المدخلات/المخرجات، وهذا يستدعي، بالتأكيد، تطوير إعداد منظومة متطورة وحديثة للحسابات القومية. ونعتقد بإن لدى الجهاز المركزي للإحصاء قاعدة من الفنيين، بالإضافة الى معين خبرة إحصائية متطورة في هذا المجال كانت تعد مرموقة، بالمقارنة الى عديد من الدول العربية، وخصوصا في سبعينات القرن الماضي.

وللبحث صلة، كما نرجو، مع كل التقدير

د. كامل العضاض

حقوق النشر محفوظة لشبكة الإقتصاديين العراقيين. يسمح بأعادة النشر بشرط ذكر المصدر 20/5/2013